Analysen und Stellungnahmen

Die Besteuerung nicht erneuerbarer Ressourcen in Entwicklungsländern

von Haldenwang, Christian
Analysen und Stellungnahmen (8/2011)

Bonn: German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)

Viele Entwicklungsländer müssen ihr Steueraufkommen erhöhen, um einen angemessenen Beitrag zur Finanzierung ihrer Entwicklung zu leisten. Dies ist die Botschaft internationaler Organisationen wie der Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), der G20 oder des Internationalen Währungsfonds (IWF). Die Besteuerung nicht erneuerbarer Ressourcen spielt dabei eine zentrale Rolle. Neuere Publikationen zeigen, dass ärmere Länder oft nicht das volle Potential an Staatseinnahmen aus diesem Bereich ausschöpfen. Angesichts hoher Weltmarktpreise spricht sich die öffentliche Meinung in ressourcenreichen Ländern teilweise nachdrücklich für eine Neuverhandlung der Verträge mit den multinationalen Unternehmen aus. Es geht dabei um Fragen der Verteilung und Gleichheit, aber auch um nationale Souveränität und wirtschaftliche Entwicklung.
Extraktive Industrien unterscheiden sich in mehrerlei Hinsicht von den übrigen Wirtschaftssektoren und sollten vom Staat deshalb auch anders behandelt werden.

– Aus einer Perspektive nachhaltiger Ressourcenbewirtschaftung müsste jede Verringerung im Bestand nicht erneuerbarer Ressourcen durch Investitionen in produktives Kapital ausgeglichen werden, um die künftige Wohlfahrt einer Gesellschaft zu erhalten (die sog. Hartwick-Regel).

– Die „Hartwick-Regel“ unterschätzt allerdings die notwendigen Investitionen, weil sie negative Externalitäten des Abbaus von Bodenschätzen (v. a. den erheblichen Umweltverbrauch) nicht berücksichtigt. Ein erweitertes Nachhaltigkeitskonzept müsste dies mit einbeziehen, z. B. über Kompensationszahlungen.

– Die meisten Länder betrachten Bodenschätze als öffentliches Eigentum. Unternehmen zahlen eine Gebühr (Royalty) für das Recht, diese Ressourcen ausbeuten zu dürfen.

– Die Förderung nicht erneuerbarer Ressourcen generiert häufig hohe Renten, die langfristig (als Folge von Markteintrittsbarrieren für neue Unternehmen) oder kurzfristig (als Folge globaler Preisschwankungen) anfallen. Als Staatseinnahmen sind diese Renten jedoch wenig vorhersehbar und können Governance- sowie Entwicklungsprobleme nach sich ziehen.

– Oft liegt die Ausbeutung von Bodenschätzen in der Hand multinationaler Unternehmen. Soweit diese in ihren Heimatländern zur Steuerzahlung herangezogen werden, können sich weitere Probleme ergeben (Doppelbesteuerung, Kontrolle von Transferpreisen etc.).

– Schließlich ist dieser Sektor durch hohe Einstiegsinvestitionen („sunk costs“), unsichere Gewinnperspektiven und lange Produktionsperioden gekennzeichnet. Aus diesen Gründen ist es oft schwierig, im Projektzyklus eine angemessene Besteuerungsgrundlage zu finden.

Diese Punkte machen deutlich, dass die Besteuerung nicht erneuerbarer Ressourcen komplexer ist, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. Staatliche Akteure müssen nicht nur eine Reihe technischer Aspekte berücksichtigen, sie müssen vor allem auch die politische (nationale wie internationale) Dimension im Blick behalten. Eine zentrale staatliche Ressource in diesem Zusammenhang ist Glaubwürdigkeit – zum einen mit Blick auf die langfristige Regulierung des Sektors, zum anderen beim Einsatz der Mittel für entwicklungspolitische Zwecke.