Die aktuelle Kolumne
Ist das 0,7 %-Ziel in der Entwicklungszusammenarbeit noch relevant?
Wolff, PeterDie aktuelle Kolumne (2010)
Bonn: German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) (Die aktuelle Kolumne vom 03.05.2010)
Bonn, 03.05.2010. Es kam, wie zu erwarten war: Die von der OECD kürzlich veröffentlichten Zahlen zur Entwicklungshilfe der OECD-Länder zeigen, dass die Zusagen aus den Zeiten vor der Finanzkrise nicht eingehalten werden können. Auf dem G8-Gipfel in Gleneagles im Sommer 2005 hatten die wichtigsten Industrieländer weit reichende Versprechungen abgegeben. So sollte die Hilfe für Afrika bis 2010 auf 50 Mrd. US $ verdoppelt werden. Nach den jüngsten Prognosen der OECD werden in diesem Jahr aber nur etwa 36 Mrd. US $ erreicht werden. Schon vorher hatten die EU-Kernländer erstmals einen verbindlichen Stufenplan zur Erreichung des 0,7 %-Ziels im Jahr 2015 vereinbart – dem seit Jahrzehnten im UN-Rahmen vorgegebenen und bisher nie erreichten Ziel, dass die reichen Länder 0,7 % ihres Bruttonationaleinkommens für Entwicklungshilfe ausgeben sollen.
Die Zahlen für das Jahr 2009 zeigen, dass die OECD-Länder insgesamt ihre Hilfe (Official Development Aid - ODA, also nicht rückzahlbare Zuschüsse sowie zinsgünstige Kredite von staatlicher Seite) real von 0,30 % (2008) auf 0,31 % (2009) ihres Bruttonationaleinkommens erhöht haben. Für 2010 werden 0,32 % erwartet. Deutschland ist dabei von 0,38 % (2008) auf 0,35 % (2009) zurückgefallen, trotz eines höheren Ansatzes für Entwicklungshilfe im Bundeshaushalt 2009. Woran liegt das? Die von der OECD offiziell registrierte Entwicklungshilfe setzt sich aus vielen Bestandteilen zusammen. Auch Schuldenerlasse für Entwicklungsländer werden einkalkuliert, und Wechselkursschwankungen spielen eine Rolle. Der Trend ist jedoch klar: Auch bei weiteren leichten Erhöhungen der Investitionen in die internationale Entwicklungszusammenarbeit ist das 0,7 %-Ziel wegen der dramatischen Haushaltslage der OECD-Länder in absehbarer Zeit nicht zu erreichen, auch nicht von der Gruppe der EU-Länder, die sich dazu bis 2015 verpflichtet haben. Die USA – mit brutto 29,5 Mrd. US $ 2009 der mit Abstand größte Geber – und Japan haben das Ziel ohnehin nie ernsthaft angestrebt.
Statt jetzt auf die Erfüllung von vorerst nicht mehr erfüllbaren Zusagen zu pochen, sollte die inzwischen völlig veränderte weltwirtschaftliche Situation zum Anlass genommen werden, das 0,7 %-Ziel und die traditionelle Entwicklungszusammenarbeit generell in einer neuen Perspektive zu sehen.
Die Fixierung auf den Transfer öffentlicher Haushaltsmittel in die Entwicklungsländer ist nicht mehr zeitgemäß. Zweifellos gibt es auch weiterhin einen hohen Bedarf an humanitärer Hilfe in den ärmsten Ländern und an Investitionen in Bildung, Gesundheit und Infrastruktur, die nur aus öffentlichen Mitteln finanziert werden können. In Zeiten, in denen Anlage suchendes Kapital von Ost nach West und die Direktinvestitionen zunehmend von Süd nach Süd (und auch von Süd nach Nord) fließen, haben sich die Finanzierungsquellen für Entwicklungsinvestitionen indes längst diversifiziert und die ODA aus den Haushalten der OECD-Länder ist nur noch ein, wenn auch ein nach wie vor wichtiger Teil der Finanzflüsse in Entwicklungsländer.
Ein wachsender Teil der Entwicklungsländer hat sich von Entwicklungshilfe vollständig oder weitgehend unabhängig gemacht. Dies gilt für eine lange Liste von Ländern in Asien und Lateinamerika, mit Brasilien, Mexiko, Chile, der Türkei, China, Indonesien und Vietnam als Beispiele für Länder, die bereits aus dem Status von Hilfeempfängern herausgewachsen sind oder bald reif dafür sein werden, weil ihre Wirtschaftskraft mittlerweile groß genug ist, um sich aus eigenen volkswirtschaftlichen Ersparnissen, aus eigenen Steuereinnahmen und aus privaten Investitionen und Krediten zu finanzieren. Nach den neuesten Prognosen werden die asiatischen Entwicklungsländer in den nächsten Jahren mit Raten von jährlich 6-8 % wachsen, die Europäer dagegen mit kaum mehr als 1-2 %. Die meisten asiatischen Länder brauchen vor diesem Hintergrund keine zusätzlichen öffentlichen Haushaltsmittel aus Europa, wohl aber neue Formen der Zusammenarbeit – in Bildung, Wissenschaft, Handel und der Klimapolitik.
Für die Bewältigung der globalen Zukunftsaufgaben, die ohne diese Länder nicht zu lösen sind, werden andere Finanzquellen und Finanzinstrumente gebraucht. Dabei geht es vor allem um die Mischung öffentlicher und privater Mittel, in Form von Krediten mit langer Laufzeit, Garantien und Kapitalbeteiligungen, mit denen ein Finanzvolumen erreicht werden kann, das die öffentlichen Haushalte allein nicht hergeben können. Die Crux dabei ist, dass derartige Finanzierungen nicht der OECD-Definition von ODA entsprechen und deshalb noch zu wenig genutzt und auch zu wenig öffentlich beachtet werden, weil sie nicht zur Erfüllung des 0,7 %-Ziels beitragen.
Dies gilt vor allem für klimapolitisch relevante Investitionen in Entwicklungsländern – der Bereich, in dem sich der größte Investitionsbedarf abzeichnet. Sicherlich werden hierfür öffentliche Haushaltsmittel aus den OECD-Ländern mobilisiert werden müssen. Aber sie müssen wenigstens in den fortgeschrittenen Entwicklungsländern so eingesetzt werden, dass eine Hebelwirkung zugunsten privater Investitionen erzielt wird. So werden etwa durch die bisher zugesagten 4,3 Mrd. US $ aus dem von den multilateralen Entwicklungsbanken verwalteten Clean Technology Fund voraussichtlich 36 Mrd. US $ private Mittel für Investitionen in erneuerbare Energien und emissionsarme Transportsysteme in Entwicklungsländern ermöglicht.
Es ist vor diesem Hintergrund nicht sinnvoll, nur den öffentlichen Mitteleinsatz zu betrachten und dafür Ziele zu setzen. Es muss ein Weg gefunden werden, die Mischung aus öffentlichen und privaten Mitteln angemessen zu bewerten. Auch die neuen Geber, allen voran China, entziehen sich mit ihrer Mischung aus öffentlichen Zuschüssen und privaten Investitionen der OECD-Definition von Entwicklungshilfe. Es ist an der Zeit, neue Maßstäbe, Messverfahren und Zielgrößen für die finanzielle Dimension der internationalen Zusammenarbeit – jenseits der Entwicklungshilfe – zu finden.